[摘要] “择高”补地价的现行规定，无形中提高了已出让低效用地改造成本，成为低效用地再开发的障碍。
“择高”补地价的现行规定，无形中提高了已出让低效用地改造成本，成为低效用地再开发的障碍。
低效用地再开发需要投入大量的人力和资本，协调复杂的利益关系，仅依赖政府的“规范动作”，无法满足巨大的市场需求。
为了体现市场的公平性，保持土地价格市场形成机制的一致性，建议在城镇低效用地再开发补地价时，允许对于规划拟拆除的地上附着物现值予以扣除。
城镇低效用地是指在城市发展进程中，各种社会、经济和制度的因素共同作用而形成的，在城镇中“布局散乱、利用粗放、用途不合理”的存量建设用地。其中包括禁止类、淘汰类、“退二进三”的产业用地，也包括设施落后的旧城区、城中村和棚户区。其中既有国有建设用地，也有集体建设用地，既有国有划拨用地，也有国有出让用地，还包含了大量国有企业重组改制时现状利用作价出资或入股处置的土地。
第二次土地调查的数据显示，我国当前人均城镇建设用地达到145平方米，远超国家规定的100平方米控制标准。在现有的城镇建设用地中，有40%以上存在低效利用现象，工业用地占比26%，比重明显偏高，工业用地的平均容积率0.3～0.6，利用效率相对低下，处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里，占城市建成区的11%。
这些低效用地优化整合后，释放出的发展空间相当于我国每年土地供应量的6倍～8倍。低效用地再开发，对节约集约用地意义重大。然而在实践中，低效用地再开发却在补缴地价的环节中遇到了一些问题。
低效用地再开发在地价政策上遭遇瓶颈
“择高”原则抬高了再开发的成本。在城镇低效用地中，包含了大量有偿出让的土地，其再开发大多面临土地用途和容积率的调整，除非是政府征收储备，否则自行改造或合作开发，按《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的规定，都需要“择高”补缴地价。
低效用地中，工业用地现状容积率一般不会超过1.0，其他用途现状容积率也很少超过2.0，而再开发新规划的容积率往往超过3.5，甚至更高。在评估实践中，往往不同容积率条件下的楼面地价是有差异的，一般伴随着容积率的提高，楼面地价逐级递减，尤其是在较低的容积率区段或较繁华的地段，楼面地价对容积率的敏感度更高。笔者调查统计了北京、南京、杭州、武汉、成都、重庆、西安、沈阳等一、二线城市住宅用地的基准地价容积率修正系数，容积率为1.0和3.5时的楼面地价修正系数之比平均在1.50∶0.75。
按照“择高”原则，容积率由1.0时调整为3.5，即使不考虑调整用途，要补缴的地价款也高出新规划容积率3.5时正常市场价格的43%，远大于新旧用地条件下的地价差。容积率调整幅度更大时，或规划用途调整为商业用地时，这一问题就更加突出。因此，“择高”补地价的现行规定，无形中提高了已出让低效用地改造成本，成为低效用地再开发的障碍。
现行补缴地价的政策没有充分考虑地上附着物的价值。《协议出让国有土地使用权规范》（试行）和《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》规定，划拨土地使用权或出让土地申请改变用途等土地使用条件而补缴地价时，仅对原土地使用条件下土地使用权市场价格予以扣除，二者对原用地者所有的地上附着物价值均未考虑。而《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）规定，出让土地申请改变用途依法收回重新公开出让的，要对原土地使用权人依法补偿，但未明确补偿范围和标准。《国有土地上房屋征收与补偿条例》则明确规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。
土地征收储备时“房地同补”，而低效用地再开发补地价时“认地不认房”，这样的制度差异，会影响原所有者推动土地再开发的积极性。
政府、原用地者和社会资本各有各的难处。供地方式直接影响城镇低效用地再开发社会资本的参与度。招拍挂公开供地是发挥市场优化配置土地资源的重要手段，但其更适用于新增建设用地和存量国有储备土地的供应，城镇低效用地再开发需要投入大量的人力和资本，需要协调复杂的利益关系，仅依赖政府投入征收储备后再公开出让的“规范动作”，无法满足巨大的低效用地再开发市场需求。原用地者虽拥有自主开发的权利，但多数缺乏资金优势和开发经验，且自行改造会与现行制度发生冲突。而由于低效用地一级开发征迁安置和土地出让二级开发的高度联动，参与低效用地再开发的市场主体也可能因招拍挂拿地的不确定性而举棋不定。
兼顾效率与公平，促进土地资源与社会资本的“嫁接”
城镇低效用地再开发，需要兼顾市场的效率与公平，既要保障国家土地所有权的经济实现，又要维护原用地者的权益和调动市场投资者的积极性。这里建议本着“政府主导、市场取向、利益共享、多方共赢”的原则，充分发动各方参与其中。
实施差异化的补缴地价政策。为了鼓励更多的社会资本参与，各地在实践中有许多有益的探索创新，广东省在“三旧”改造试点中出台了一系列简化审批、税费返还等优惠扶持政策，其中土地出让纯60%的补贴支持，极大地调动了原用地者参与改造的积极性；西安市的城中村改造，除了出台容积率奖励、市政配套税费减免等扶持政策外，还规定对扣除安置地后的开发用地，按评估市场地价40%的比例补缴土地出让金，打消了投资者对补地价不确定性的顾虑。但国家层面的政策关于低效用地的再开发，除了工业用地提高容积率不再补缴地价款外，并没有其他明确的鼓励政策。
“择高”补地价的政策源自于2010年34号、151号、204号文和《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》，究其源头，是房地产市场调控手段。无论是相对于当前的经济、社会现状，还是推进城镇低效用地再开发的目标，都已经不太适用了。如果“一刀切”地将“择高”原则适用于所有已出让土地，无论房地产用地还是其他产业用地，无论协议出让土地还是招拍挂供应的土地，都是值得商榷的。笔者建议在低效用地再开发中，实施差异化的补地价政策，对于已有的协议出让用地的再开发，仍按新、旧用地条件下的评估市场价差额补地价，对于招拍挂方式供应的用地，择高确定楼面地价补地价。
实施多元化的城镇低效用地再开发方式。城镇低效用地类型复杂多样，为了防止盲目大拆大建形成新的资源浪费，坚持“政府主导、统筹规划”是前提，但同时也不能拘泥于招拍挂，必须因地制宜、因势利导，创新灵活多样的再开发方式，调动土地权利人和社会各方的积极性，促成土地资源和社会资本的通畅“嫁接”。
从各地的旧城改造实践经验来看，对于布局零散、主体多元的棚户区规划改建，可统一纳入政府征迁储备，实施招拍挂公开出让；对于产权清晰、主体明确的旧厂矿，应鼓励自行改造，或以土地入股联合开发，协议出让供地；推广土地一级开发模式，鼓励实施成片集中开发、综合改造，以实现对“畸零地”的整合，达到布局优化和有效利用；在规划和征收补偿方案明确的前提下，灵活采用公开招标和委托挂牌等多元化的土地供应方式，同步低效用地再开发项目招标、征收补偿、土地供应、建设销售，实现土地一、二级市场有效对接，缩短再开发周期，降低再开发资金成本，从而形成有效供应。
补缴地价环节应考虑对地上附着物的补偿。对于同一宗再开发改造土地，如果新规划条件一样，无论采用原用地者自行改造、政府收储综合开发还是其他市场主体参与的改造方式，政府所得到的土地纯在理论上应该是一致的。在实际操作中，无论是划拨土地使用权还是出让土地使用权的征收储备，原用地条件下地上附着物价值及用地者直接经济损失都需要给予补偿，甚至要考虑原用地者对土地预期的利益共享。因此，为了体现市场的公平性，保持土地价格市场形成机制的一致性，建议在城镇低效用地再开发补地价时，允许对于规划拟拆除的地上附着物现值予以扣除，以保持与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规则统一，维护原用地者的合法权益。
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